如何避免光伏強拆？光伏用地法律問題全解析

近年來，我國光伏行業(yè)迅猛發(fā)展，光伏發(fā)電裝機快速增長，無論是總裝機規(guī)模還是年新增裝機均穩(wěn)居全球首位。就地面光伏電站而言，建設(shè)和審批程序比較復(fù)雜，不僅涉及項目備案，還涉及規(guī)劃選址、土地預(yù)審、環(huán)評批復(fù)等前期審批手續(xù)，以及征地補償、工程規(guī)劃、用地規(guī)劃、施工許可等建設(shè)期程序。其中，尤其以光伏項目用地問題最為復(fù)雜，一方面國家和地方性法律、政策規(guī)定比較龐雜，另一方面地方政府對“農(nóng)光互補”“林光互補”“漁光互補”等創(chuàng)新型用地模式均有不同的認(rèn)識和監(jiān)管要求，使得各地在光伏用地管理和執(zhí)法尺度上均存在一定的差異，給光伏電站投資人帶來了較大的合規(guī)風(fēng)險。中倫律師事務(wù)所郝利律師團隊總結(jié)了其長期從事光伏電站項目開發(fā)建設(shè)、投資并購和爭議解決相關(guān)法律服務(wù)的實踐經(jīng)驗，特推出光伏電站用地疑難法律問題系列解析文章。本系列文章以光伏項目用地問題為出發(fā)點，分六篇文章為大家詳細(xì)解讀光伏項目用地中的主要問題，本篇為總論篇，作為系列文章的整體導(dǎo)引，以總覽方式概括出后續(xù)系列文章的主要內(nèi)容，供讀者參考。

一、光伏陣列占用農(nóng)用地的用地規(guī)則

根據(jù)2017年9月國土資源部國務(wù)院扶貧辦國家能源局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》(國土資規(guī)〔2017〕8號)(以下簡稱“8號文”)的規(guī)定，利用農(nóng)用地布設(shè)的光伏方陣可不改變原用地性質(zhì)。因此實踐中往往通過租賃或承包權(quán)流轉(zhuǎn)方式取得光伏陣列用地。

不過，光伏陣列在承包或租賃農(nóng)用地時，其不僅需受《合同法》的調(diào)整，亦需符合《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定。需重點關(guān)注締約主體、民主決策程序、審批備案手續(xù)、權(quán)屬證明的辦理情況、用地期限、不同農(nóng)用地的使用審核等多方面問題，任何一環(huán)出現(xiàn)問題，均有可能導(dǎo)致用地不合規(guī)。

二、升壓站、管理用房等永久用地規(guī)則

2015年國土資源部、發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、商務(wù)部六大部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》(國土資規(guī)〔2015〕5號)(以下簡稱“5號文”)規(guī)定了光伏項目永久性建筑用地部分，應(yīng)依法按建設(shè)用地辦理手續(xù)。因此，對于永久用地部分，應(yīng)使用國有建設(shè)用地或者辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用及征地手續(xù)。不過實踐中，仍存在征地前即先行用地、通過架空升壓站等方式逃避征地等情形，極易引發(fā)民事侵權(quán)及行政處罰。

三、進場、運維道路及送出線路的用地規(guī)則

根據(jù)國土資源部《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標(biāo)》(國土資規(guī)〔2015〕11號)可知，光伏方陣用地包括組件用地、逆變器室及箱變用地、方陣場內(nèi)道路用地等。因此，方陣場內(nèi)道路可以參照光伏陣列用地辦理。就其他場內(nèi)道路而言，8號文規(guī)定對于光伏扶貧項目及光伏復(fù)合項目，場內(nèi)道路用地可按農(nóng)村道路用地管理。此外，對于光伏發(fā)電站進場路(場外部分)和通往場外的道路用地(場內(nèi)部分)，嚴(yán)格而言，均應(yīng)符合建設(shè)用地的要求。不過實踐中亦存在利用農(nóng)村道路、防火通道等合作共建的方式用地，此時則需要關(guān)注審批流程以及土地權(quán)屬。

對于外送線路用地問題，根據(jù)5號文及8號文要求，采用桿塔基礎(chǔ)的，原則上需要征地。實踐中需要重點關(guān)注線路用地審批流程和“以償代征”模式適用的可能性，及時明確當(dāng)?shù)卣�策，并按照要求履行義務(wù)。

四、涉林、草、基本農(nóng)田等特殊用地規(guī)則

在光伏項目建設(shè)中，必須重點關(guān)注林地、草地、基本農(nóng)田、生態(tài)保護區(qū)等各類特殊用地，其均受特殊保護，不論是前期選址，還是實際建設(shè)，不論是臨時用地，還是永久用地，一旦占用此類特殊區(qū)域，均須履行嚴(yán)格的審批手續(xù)，逐級上報到省級主管部門，甚至是國務(wù)院主管部門審核。未經(jīng)批準(zhǔn)非法占用此類區(qū)域，不僅項目將可能遭到拆除，同時項目投資主體還可能遭受行政處罰，甚至承擔(dān)刑事責(zé)任。

因此，在項目選址、建設(shè)全過程中，項目方均需關(guān)注前述各類特殊審批流程，了解其報送、最終審批的主體，明確需要準(zhǔn)備和提交的材料，避免違法用地。

五、違法用地需承擔(dān)的民事侵權(quán)責(zé)任、行政及刑事責(zé)任

違法用地產(chǎn)生的民事侵權(quán)責(zé)任通常發(fā)生在項目公司與土地權(quán)利人之間，既可能涉及所有權(quán)人，亦可能涉及用益權(quán)人。實踐中，一旦土地權(quán)利人與政府就征地補償事宜產(chǎn)生爭議，大多會提起項目公司侵權(quán)之訴，并可能通過阻工等方式干擾項目建設(shè)，導(dǎo)致工期延誤，無法順利并網(wǎng)。有時，還可能出現(xiàn)多名權(quán)利人就同一地塊主張權(quán)利的情形。因此，項目方需提前關(guān)注并重點控制相關(guān)風(fēng)險。

行政責(zé)任是項目公司在實踐中因違法用地而承擔(dān)的主要責(zé)任，此類處罰輕則罰款，重則限期拆除、沒收，實踐中被拆除、沒收的項目并不鮮見。

嚴(yán)重違法用地則要承擔(dān)刑事責(zé)任，其主要表現(xiàn)為非法占用農(nóng)用地罪，需注意，此罪不僅直接針對項目公司，亦可針對項目的主要負(fù)責(zé)人，故項目方應(yīng)重點關(guān)注。

六、光伏項目用地相關(guān)的稅收要求

光伏電站目前涉及的主要稅費是城鎮(zhèn)土地使用稅與耕地占用稅。但對于電站光伏陣列沒有改變土地性質(zhì)且保持原狀及原有農(nóng)牧業(yè)功能的土地，是否需要征稅，以及征稅的具體面積計算問題，各地仍存在不同的操作方式，值得關(guān)注。